2.1. Concepto

La Constitución es el fundamento creador del ordenamiento jurídico.⁴ A partir de esta premisa, debemos aceptar que todos los poderes -incluso el que mayores credenciales democráticas ostenta: el legislativo- y órganos del Estado se encuentran limitados (y obligados) por la fuente de su existencia. Así, en el tema que nos interesa, los actos del poder legislativo (y sus consecuencias) son objeto de la fiscalización constitucional. Desde esta lógica, el producto legislativo -como ya advertíamos líneas arriba- puede contradecir lo estipulado en la Carta fundamental. Cuando esto sucede, los tribunales constitucionales se encuentran legitimados para expulsar esta norma del ordenamiento jurídico.

¿Qué pasa, sin embargo, cuándo el legislador se abstiene de producir normas jurídicas? En principio, la Constitución otorga al legislador un amplio margen para realizar -o no- su labor; sin embargo, en ocasiones lo obliga a desarrollar jurídicamente las normas contenidas en el entramado constitucional. Cuando esto no sucede, el actuar negativo tiene como consecuencia la violación a la Carta fundamental.

El tema supone una complejidad importante. En realidad, ¿qué es lo que constituye la inconstitucionalidad por omisión legislativa? ¿Es el desacato a lo que ordena la Constitución o, más bien, los resultados de este no actuar? ¿Cuál es el quid de la cuestión? En este aspecto, la doctrina especializada en el tema se divide entre dos tesis: la obligacionista y la normativista.

Para “los obligacionistas -dice Víctor Bazán-, el control constitucional se posa en el incumplimiento por parte del legislador de una determinada obligación (o deber) de legislar que le impone la Constitución, lo que realza la importancia de analizar el lapso por el que se ha mantenido la indolencia legislativa”.⁵ Así, se entiende el concepto aportado por el profesor portugués Gomes Canotilho, para quien la inconstitucionalidad por omisión legislativa se da cuando “el legislador no hace algo que positivamente le es impuesto por la Constitución. No se trata de un simple no hacer; sino, de un no hacer aquello a lo que, de forma concreta y explícita, está constitucionalmente obligado”.⁶

Por otro lado, los normativistas “hacen énfasis no tanto en la omisión propiamente dicha […] sino en las consecuencias de la misma, destacando que el control debe recaer en la norma implícita que surge de la inactividad del legislador”.⁷ De esta manera, Ignacio Villaverde considera que “sólo aquellos silencios, bien de la ley […] bien del legislador […] que provoquen situaciones jurídicas contrarias a la Constitución pueden y deben ser declarados omisiones inconstitucionales”.⁸

Más allá de estas posibilidades, debemos tomar en consideración que en la práctica constitucional mexicana existe otra causante de la inconstitucionalidad por omisión legislativa, y “tiene su origen en la necesidad de adecuar o armonizar la legislación secundaria a causa de una nueva forma constitucional, ya sea en su aspecto orgánico o por el reconocimiento o ampliación de derechos fundamentales”.⁹

2.2. Tipología

En términos generales, los juristas -basándose en los aportes de Wessel-¹⁰ suelen dividir la inconstitucionalidad por omisión legislativa en dos grandes tipos: la absoluta o total y la relativa o parcial. La primera tiene lugar, precisamente, cuando por el (no) actuar del legislador existe una ausencia total en la legislación. En palabras de León Javier Martínez Sánchez: “En este caso, la ausencia es la falta de regulación de una determinada situación jurídica fijada constitucionalmente”.¹¹ El segundo supuesto -de la omisión relativa- se refiere, según la teoría wesseliana, a la “vulneración del principio de igualdad por olvido de ciertos grupos en la legislación”.¹²

En nuestro país, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que, en virtud del principio de división funcional de poderes, el sistema competencial previsto por la Constitución acepta que hay: a) competencias o facultades de ejercicio potestativo, en donde los órganos deciden si ejercen o no estas atribuciones; y b) competencias o facultades de ejercicio obligatorio, en las cuales los órganos del Estado no tiene opción y están obligados -constitucionalmente- a ejercerlas.¹³

Partiendo de estas hipótesis, la Corte ha creado su propia tipología de omisiones legislativas. En su aspecto básico, acepta que los órganos legislativos incurren en las siguientes omisiones:

Por un lado, pude darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo su correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes.¹⁴

Sin embargo, la Corte no se detiene ahí. Además, determina que, de la combi nación de competencias y de omisiones, pueden resultar los siguientes tipos:

a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) relativas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) Relativas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.¹⁵

Los diferentes tipos no se agotan con los antes expuestos. En la doctrina especializada se habla de omisiones formales y materiales, omisiones que afectan derechos fundamentales y omisiones que no les afectan,¹⁶ incluso hay quien habla de omisiones evitables y omisiones inevitables.¹⁷ Sin embargo, para los efectos de este trabajo es suficiente con identificar la clasificación o tipología básica.

2.3. Mecanismos para combatirla y efectos de sus sentencias

El desarrollo de la inconstitucionalidad por omisión legislativa se dio, primigeniamente, en las cortes y tribunales constitucionales de algunos Estados -como Alemania, Italia y España-, los cuales aceptaron su tratamiento a pesar de no encontrarse prevista una garantía constitucional ad hoc. En otras latitudes -como Brasil o Portugal- las constituciones, por el contrario, sí prevén está situación y otorgan un mecanismo específico para combatir este no actuar del legislador. Existen, por lo tanto, dos posibilidades para proteger la regularidad constitucional de las omisiones legislativas: la primera a través de garantías constitucionales genéricas, y la segunda mediante la creación de una acción específica.

En nuestro país se presentan ambas situaciones. La primera tiene aplicación en algunas entidades federativas.¹⁸ Ahí, las constituciones locales han consagrado la acción por omisión legislativa. A nivel federal, sin embargo, no existe esta garantía constitucional. Esto no ha sido una imposibilidad para que la Corte conozca sobre omisiones legislativas. Específicamente, la Suprema Corte ha conocido de la inconstitucionalidad por omisión legislativa a través de la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad. A pesar de no ser una práctica generalizada ni estar aún definidos los parámetros de procedencia, sí podemos señalar dos antecedentes en los cuales la omisión -total y parcial- ha encontrado solución.

Respecto a la primera garantía, la Corte, al resolver la controversia constitucional 3/97, dejó en claro que los “actos” a que hacen referencia los artículos 105, fracción I, de la Constitución federal; 10 y 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de este artículo constitucional, “pueden ser positivos, negativos y omisiones”.¹⁹

De esta manera, en la controversia constitucional 46/2002 el municipio de San Pedro Garza García impugnó la omisión del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, de adecuar las disposiciones locales a la reforma del artículo 115, fracción II, inciso a, de la Constitución federal.²⁰ Es decir, se impugnaba una omisión absoluta. La sentencia -de la cual fue ponente el ministro Aguirre Anguiano- consideró que, efectivamente, el actuar negativo de los legisladores locales era una infracción directa a la Constitución. En virtud de su inconstitucionalidad, la sentencia otorgó al Congreso de Nuevo León un periodo de sesiones para realizar las adecuaciones necesarias.

Respecto a la acción de inconstitucionalidad, esta no puede proceder frente a omisiones absolutas. La interpretación teleológica del artículo 105, fracción II, no deja lugar a dudas: “… no puede ser materia de una acción de inconstitucionalidad cualquier acto de un órgano legislativo, sino que forzosamente debe revestir las características de una norma general, y que además, ya haya sido publicada en el medio oficial correspondiente”.²¹ Así, acciones de inconstitucionalidad como la 34/2001 -que fue promovida por diputados integrantes de la quincuagésima séptima legislatura del Congreso de Aguascalientes- fueron improcedentes.

Sin embargo, tratándose de omisiones relativas, esta garantía constitucional sí ha sido procedente.²² Al respecto, debemos recordar que en las omisiones parciales existe una norma general -elemento sine qua non de la acción de inconstitucionalidad- cuyo contenido crea situaciones contrarias a la Constitución. Desde esta perspectiva, en la acción de inconstitucionalidad 22/2001 se declaró la invalidez del artículo 38, fracción I, inciso h, de la Ley Electoral del estado de Hidalgo, por ser omiso al no prever financiamiento público para los partidos políticos sin antecedentes electorales. Consecuentemente, se requirió al Congreso hidalguense para que expidiera la norma correspondiente, en la cual se previera este financiamiento.

En ambas resoluciones, la Corte ha otorgado a los Congresos respectivos un plazo para el dictado de la norma omitida. Sin embargo, la experiencia de otras latitudes nos demuestra que los alcances de estas sentencias pueden ser más o menos amplías. Respecto a las modalidades y efectos de las sentencias, Luis Gerardo Samaniego Santamaría considera que existe una gran diversidad de ellas y reconoce las siguientes:

1) Un llamado de atención. 2) El otorgamiento de un plazo para el dictado de las normas generales omitidas. 3) El establecimiento de los lineamientos para la corrección correspondiente (sentencia aditiva de principio). 4) El dictado provisional de las normas omitidas (sentencia aditiva). 5) El dictado de las normas omitidas, limitada al caso concreto (sentencia aditiva). 6) La fijación del monto del resarcimiento del perjuicio indemnizable a cargo del estado.²³

Por otro lado, el italiano Constantino Mortati ha elaborado una tipología de las sentencias en comento. Así, distingue entre a) sentencias interpretativitas, b) sentencias de recomendaciones: que expresan exhortaciones al legislador, que van desde simples consejos hasta fórmulas más específicas; y c) sentencias aditivas: que consisten en la creación de normas.²⁴

3.1. La relatividad de las sentencias e improcedencia del juicio de amparo frente a omisiones legislativas

La relatividad de las sentencias es un presupuesto básico del derecho procesal. El principio, sin embargo, ha tenido una importancia mayor en el desarrollo del juicio de amparo. Es -dice Burgoa- “una de las bases sobre las que descansa el éxito y la vida misma de nuestra institución controladora”.²⁵ Lo que en las demás garantías constitucionales es singularidad,²⁶ en el amparo es la fuente de su longeva existencia.

La autoría del principio se le ha atribuido a Mariano Otero. Sin embargo, la afirmación no es del todo precisa. En la constitución yucateca de 1840 la relatividad de las sentencias ya está presente. Incluso, podríamos decir que los dos principios fundamentales del amparo previsto en Yucatán eran la instancia de parte agraviada y la relatividad de las sentencias.²⁷ Por otro lado, el voto particular de Otero -que es de donde parte la afirmación- proponía un sistema mixto de control constitucional. Así, en el Acta de Reformas de 1847 sus ideas fueron recogidas en los artículos 22, 23, 24 y 25.²⁸

La relatividad de las sentencias imaginada por Otero se entiende en virtud del modelo propuesto. Los efectos de la sentencia de amparo -limitados al caso concreto- son un elemento de su sistema mixto, y no su sustento. Sin embargo, hacia 1857, el Constituyente mexicano sólo tomó en consideración la última parte del modelo de Otero. El principio continuó pero el modelo ya no era el mismo.

La formación del principio -tanto en Rejón como en Otero y en el constituyente de 57- responde, según Héctor Fix Zamudio, a la influencia que tuvieron la judicial review y La democracia en América, de Alexis de Tocqueville.²⁹ Además, debemos tener presente el contexto social y político de la época. De esta manera, para Mariano Azuela:

En la teoría del Estado existen órganos del Estado; en realidad existen hombres que desarrollan las funciones inherentes al órgano, individuos dotados de pasiones, capaces de todas las susceptibilidades y todos los rencores. La declaración de inconstitucionalidad de una ley echa por tierra toda una política; por más que se atenúen los efectos de la sentencia de amparo, la autoridad contra quien se otorga la protección constitucional se siente deprimida, pero si la sentencia constituyera una derogación de la ley, una anulación erga omnes, el Poder Judicial habría abandonado sus funciones propias para constituirse en un agresor de los otros poderes, y estos emprenderían una política encaminada a privarlo de esa función.³⁰

El control judicial de la Constitución es agraviante para los legisladores de la época. A la vez, ejercerlo pone en peligro los medios mediante los cuales se ejerce. Para evitar el inconveniente es necesario atenuar la declaratoria de inconstitucionalidad. El mecanismo idóneo para hacerlo es la fórmula Otero. La ley inconstitucional sólo es tal para quien solicitó la protección de la justicia de la unión. En contraposición, el producto legislativo permanece casi intocable. No hay duda: “Es difícil imaginar que un instrumento controlador con efectos generales hubiera podido desenvolverse en el México del siglo XIX , así como durante el régimen priísta [sic] que constituyó el llamado sistema político mexicano durante la mayor parte del siglo XX”.³¹

En la Constitución federal de 1917, el principio se encuentra recogido en la fracción II del artículo 107, que establece: “Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda”. En la ley reglamentaria, el principio se encuentra en el artículo 73, que dice: “Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda”.

Respecto al tema que nos interesa, sabemos que la procedencia constitucional del juicio de amparo sí admite la posibilidad de que se impugnen -como dice el artículo 103, fracción I- “omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección”. Históricamente, sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que el juicio de amparo es improcedente respecto a las omisiones legislativas. La razón: el principio de relatividad de las sentencias.³²

A pesar de los cambios que ha observado el sistema jurídico mexicano -en especial desde el 2011-, el amparo en revisión 588/2012 -del cual fue ponente el ministro José Fernando Franco González- representa una muestra reciente de este criterio de la Corte.

En ese asunto, la parte quejosa señaló como actos reclamados -entre otros-: “La omisión legislativa en relación con la existencia de un procedimiento y elementos objetivos necesarios para el otorgamiento de las licencias de cargo de Presidentes Municipales en el Estado de Nuevo León”.³³ La Segunda Sala de la Corte advirtió que:

de estimar procedente el juicio de amparo contra una omisión legislativa, en caso de conceder la protección constitucional al quejoso, el efecto de esa decisión sería el de obligar a la autoridad legislativa a reparar esa omisión, es decir, dando efectos generales a la ejecutoria, toda vez que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley, que es una prescripción de carácter general, abstracta y permanente, que vincularía no sólo al promovente del amparo y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada, lo que se apartaría del principio de relatividad que tutela el texto constitucional vigente.³⁴

El juicio de amparo, concluye la Segunda Sala, no es un mecanismo que sirva para combatir la inconstitucionalidad por omisión del legislador. Su barrera, aparentemente, es infranqueable. En este sentido, la decisión de la Sala no omite referirse a la posibilidad de que -de conformidad con el artículo 103, fracción I, constitucional- las omisiones pueden ser combatidas a través del juicio de amparo, sin embargo, tratándose de omisiones del legislador, éstas tropiezan inevitablemente ante la fórmula Otero. Además, consideran que las fracciones iv y vii de la Constitución “únicamente se refiere a las omisiones que deriven de un juicio o de una autoridad administrativa, sin contemplar la posibilidad de impugnar omisiones legislativas”.³⁵ Las interpretaciones de este tipo han sido la tónica imperante.

3.2. Las reformas constitucionales de junio de 2011 y su repercusión en la procedencia del juicio de amparo contra omisiones legislativas

En los últimos años, el sistema jurídico mexicano ha experimentado -quizá como nunca en la historia- una serie de modificaciones que, por su importancia, han venido a dar un cariz diferente a nuestras instituciones. En materia de amparo, dos reformas constitucionales fueron fundamentales: las publicadas en el Diario Oficial los días 6 y 10 de junio del 2011.

La primera -que giró específicamente en torno a esta garantía constitucional- tuvo como objetivo, según la exposición de motivos, “fortalecerlo a partir de la eliminación de tecnicismos y formalismos extremos que han dificultado su accesibilidad y, en consecuencia, su ámbito de protección”.³⁶ De esta manera, entre otras cosas, amplía su procedencia constitucional (en lo concerniente al artículo 103), y además inserta la figura del interés legítimo. Por otro lado, la reforma en materia de derechos humanos del 10 de junio establece -como han sugerido Miguel Carbonell y Pedro Salazar Ugarte- un cambio de paradigma.³⁷

En este sentido, el artículo primero constitucional obliga, de manera genérica, a todas las autoridades para que, en el ámbito de sus competencias, promuevan, respeten, protejan y garanticen los derechos humanos, observando siempre los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. “La trascendencia de esta reforma -dice Juan Antonio Cruz Parcero- obliga a modificar prácticas y teorías jurídicas que venían operando desde otra lógica formalista”.³⁸

Respecto al interés legítimo, debemos decir que el concepto no es nuevo. Su desarrollo tuvo lugar -en principio- dentro del ámbito del “derecho administrativo italiano, pero también ha sido utilizado por el Tribunal Constitucional español y ha penetrado con fuerza en diversos países latinoamericanos, incluido México”.³⁹ Incluso, con anterioridad a las reformas de 2011, la Suprema Corte de Justicia de la Nación -a través de la Segunda Sala- ya hablaba de esta noción, aunque limitada a la esfera contencioso-administrativa.⁴⁰

A partir de la reforma de 6 de junio, éste se encuentra previsto expresamente en la fracción I, primer párrafo, del artículo 107 constitucional,⁴¹ que dice:

El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

La introducción del interés legítimo a la Constitución se da de manera abierta “para que los jueces decidan en cada caso concreto si se está o no en presencia de un acto de autoridad que implique una violación constitucional […] y, en consecuencia, acreditar o no la legitimación en el juicio de amparo”.⁴² De esta manera, el Pleno de la Suprema Corte ha considerado que:

Dicho interés legítimo se refiere a la existencia de un vínculo entre ciertos derechos fundamentales y una persona que comparece en el proceso, sin que dicha persona requiera de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico, esto es, la persona que cuenta con ese interés se encuentra en aptitud de expresar un agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de la sociedad, al tratarse de un interés cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, de tal forma que la anulación del acto que se reclama produce un beneficio o efecto positivo en su esfera jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto. En consecuencia, para que exista un interés legítimo, se requiere de la existencia de una afectación en cierta esfera jurídica -no exclusivamente en una cuestión patrimonial-, apreciada bajo un parámetro de razonabilidad, y no sólo como una simple posibilidad, esto es, una lógica que debe guardar el vínculo entre la persona y la afectación aducida, ante lo cual, una eventual sentencia de protección constitucional implicaría la obtención de un beneficio determinado, el que no puede ser lejanamente derivado, sino resultado inmediato de la resolución que en su caso llegue a dictarse.⁴³

En el tema que nos interesa, estas consideraciones toman importancia pues, “bajo la figura del interés legítimo se puede obligar a la autoridad a la expedición de normas”,⁴⁴ lo cual hace totalmente factible que, a través de amparo indirecto, se puedan reclamar omisiones legislativas. Esta posibilidad ya ha sido explorada. Los resultados son diversos, sin embargo, se puede advertir un cambio de tendencia en las decisiones de algunos juzgadores federales. Los amparos en revisión 76/2013 -del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito- y 1359/2015 -de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación- nos permiten ejemplificar esta afirmación.

En el primer caso, la sociedad anónima PBU Oasis Internacional Services señaló como acto reclamado, entre otros, la omisión del Congreso de la Unión, “de elaborar y aprobar una ley que establezca un procedimiento al interior de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores por medio del cual se otorgue a los gobernados el derecho de acceso a la justicia, de audiencia y debido proceso, respecto de los bloqueos y aseguramientos”,⁴⁵ que realiza dicha entidad. El Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa, del Distrito Federal, quien conoció del asunto, decidió sobreseerlo en virtud de la improcedencia derivada de la relatividad de las sentencias, razón por la cual se interpuso el recurso de revisión en comento, que fue turnado al magistrado Jean Claude Tron Petit.

La sentencia del amparo en revisión consideró que fue adecuado el sobreseimiento, sin embargo, no por las mismas razones. Contrario a lo expresado por el juzgado de distrito, Tron Petit consideró que “no puede oponerse como excusa al cumplimiento de un precepto constitucional, como lo es la justiciabilidad de omisiones, incluyendo la legislativa, una pretendida dificultad o incompatibilidad con los efectos en cuanto al cumplimiento de una eventual concesión del amparo”.⁴⁶ De ahí que haya entrado al análisis de fondo.

Derivado de esto, se concluyó que -en el caso concreto- la omisión del legislador de proveer un mecanismo de defensa al interior de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores no era inconstitucional.⁴⁷ En consecuencia, señalaron los elementos que deben comprobarse para que se configure la inconstitucionalidad por la omisión del legislador. Estos son, según lo resuelto en el amparo en revisión 76/2013, los siguientes:

a) exista un mandato normativo expreso (de la Constitución, de un tratado internacional o de una ley), luego de la declaración en la norma “programática”, en la que se establece un derecho fundamental dotado de contenido y alcance, requiera de complementación “operativa” en las leyes o acciones conducentes; b) se configure la omisión del cumplimiento de tal obligación por parte del legislador o funcionario competente de cualquiera de los órganos públicos; y, c) la omisión produzca la violación de un derecho o garantía.⁴⁸

Lo anterior significó un avance en el tema que nos interesa, por dos razones: a) contribuyó a modificar el criterio de que la omisión legislativa no puede ser combatida a través del juicio de amparo porque, en caso de otorgarse la protección, ésta se toparía frente al principio de la relatividad de las sentencias; y b) porque determinó los elementos que deben coexistir para que la omisión legislativa se torne inconstitucional. Sin embargo, el punto más álgido en este tema se alcanzó recientemente por la Primera Sala de la Corte. Por eso, será tratado en el siguiente apartado.

3.3. La sentencia de amparo en revisión 1359/2015 de la Primera Sala de la Corte

En este caso, el 10 de febrero del año 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por virtud del cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución federal, en materia político-electoral. Al respecto, el artículo tercero transitorio estableció que:

El Congreso de la Unión deberá expedir, durante el segundo periodo de sesiones ordinarias del segundo año de ejercicio de la LXII Legislatura, la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución, la que establecerá las normas a que deberán sujetarse los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y de cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, y que garantizará que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos.

El Congreso, sin embargo, no realizó lo conducente. En consecuencia, la asociación Artículo 19 promovió -el 23 de mayo de 2014- juicio de amparo indirecto en contra de la omisión del Congreso de la Unión. El juez décimo primero de distrito en materia administrativa en el Distrito Federal -a quien le tocó conocer el asunto- decidió sobreseer la acción de amparo, por considerar que, en su caso, una sentencia favorable sería contraria al principio de relatividad. En consecuencia, la asociación interpuso recurso de revisión y, además, solicitó a la Corte que ejerciera su facultad de atracción, lo cual sucedió.

El amparo en revisión se registró bajo el número 1359/2015, y tocó a Arturo Zaldívar Lelo de Larrea ser el ministro ponente. La resolución de la Primera Sala se apartó -en la parte que nos interesa- de los criterios sostenidos por la Segunda Sala y el Pleno de la Suprema Corte. Por lo tanto, concedió el amparo a la asociación civil Artículo 19 para efectos de que el Congreso de la Unión cumpliera la obligación que la Constitución -en un artículo transitorio-⁴⁹ le había impuesto.

La sentencia, podemos decir, responde a los retos que nos plantea el cambio jurídico.⁵⁰ En este sentido, la resolución es histórica porque es la primera en que la Corte ampara y protege a una persona -en este caso jurídica- contra la omisión inconstitucional del legislador.

Consideramos que los aspectos relevantes de la ejecutoria consisten en conocer: a) el tipo de omisión que se combatió, y saber cuáles son los elementos que, para la Primera Sala, deben coexistir para que una omisión del legislador devenga inconstitucional; b) con qué tipo de legitimación promovió el amparo la asociación Artículo 19; c) de qué manera evitó la Primera Sala el problema de la relatividad de las sentencias; d) a qué se refiere la sentencia cuando habla de un estado de cosas inconstitucional; y e) lo relativo al cumplimiento de la sentencia.